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最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释的具体内容是什么

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

为正确适用第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定修改的《中华人民共和国行政诉讼法》，结合人民法院行政审判工作实际，现就有关条款的适用问题解释如下：

第一条人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。

对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。

起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。

当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。

第二条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：

(一)请求判决撤销或者变更行政行为；

(二)请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；

(三)请求判决确认行政行为违法；

(四)请求判决确认行政行为无效；

(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；

(六)请求解决行政协议争议；

(七)请求一并审查规章以下规范性文件；

(八)请求一并解决相关民事争议；

(九)其他诉讼请求。

当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。

第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

(二)超过法定起诉期限且无正当理由的；

(三)错列被告且拒绝变更的；

(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

(六)重复起诉的；

(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

(九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

(十)不符合其他法定起诉条件的。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

第四条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

第五条行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

第七条复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。

第八条作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。

作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。

第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。

人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。

人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。

原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。

第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

(一)政府特许经营协议；

(二)土地、房屋等征收征用补偿协议；

(三)其他行政协议。

第十二条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

第十三条对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。

第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。

被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

第十六条对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。

第十七条公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：

(一)法律规定应当由行政机关先行处理的；

(二)违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；

(三)已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；

(四)其他不宜一并审理的民事争议。

对不予准许的决定可以申请复议一次。

第十八条人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。

审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。

第十九条人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。

当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。

行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。

第二十条公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

第二十一条规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。

第二十三条原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。

第二十四条当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：

(一)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

(二)原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；

(三)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

(四)审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

第二十五条有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：

(一)人民法院驳回再审申请的；

(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；

(三)再审判决、裁定有明显错误的。

人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。

第二十六条2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。

2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。

对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的。

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最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释的具体内容是什么拓展阅读

确定起诉人起诉是否超过法定期限的前提条件是明确被诉行政行为

☑ 裁判要点

1.所谓“具体的诉讼请求”，主要是指要有明确的被诉行政行为。被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件。征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，对征收土地行为提起行政诉讼，诉讼请求不明确，人民法院应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定向起诉人释明，要求其予以明确。起诉人不能明确被诉行政行为的，起诉不符合法定条件，人民法院应当依法裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。

2.确定起诉人起诉是否超过法定期限的前提条件，同样是要明确被诉行政行为。只有明确被诉行政行为，才能判定起诉人“知道或者应当知道作出行政行为之日”，从而确定起诉期限的起算日期，也才能正确判断至起诉之日，是否超过法定起诉期限。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申4599号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南省万宁市后安镇乐来村民委员会上洋经济社。

法定代表人林石蛮。

委托代理人李起云。

委托代理人吴廷标。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省万宁市人民政府。

法定代表人周高明。

委托代理人冯善雄。

委托代理人陈文。

原审第三人冯书林。

原审第三人万宁市顺峰木材加工厂。

法定代表人冯书林。

上述两原审第三人共同委托代理人李松。

再审申请人海南省万宁市后安镇乐来村民委员会上洋经济社（以下简称上洋经济社）因诉被申请人海南省万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）及原审第三人冯书林、万宁市顺峰木材加工厂（以下简称顺峰木材厂）土地征收行为一案，不服海南省高级人民法院于2017年12月21日作出的（2017）琼行终1736号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年7月3日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

涉案土地坐落于海南省万宁市后安镇乐来村“石姆子量”地段（海榆公路东），面积约7.5亩，四至范围：东至油库围墙垂直止，南至水利沟渠止，西至海榆公路界止，北至油库南围墙止。1995年7月1日，冯书林经营的乐兴木材加工厂（后改名顺峰木材厂）与上洋经济社签订《关于承包土地协议书》，承包涉案土地20年。1996年11月6日，由万宁市国土局作为征地单位，上洋经济社作为被征地单位，顺峰木材厂作为用地单位，三方共同签订《征（拨）土地协议书》，约定征收涉案的7.5亩土地，土地补偿费每亩3000元，共计2.25万元。乐来村委会和乐来镇政府均在协议书上加盖公章，万宁市国土局在协议书上签署的时间为2001年7月27日。2000年1月，冯书林为其经营的木材厂办理工商登记，性质为个体工商户，字号名称为顺峰木材厂。之后，为完善用地手续，冯书林于2000年12月20日以顺峰木材厂的名义向万宁市国土局提出《关于补办用地手续的申请》。2001年3月9日，万宁市国土局就顺峰木材厂补办木材制品深加工项目用地手续一事向万宁市政府请示。万宁市政府于同年3月21日作出万府函（2001）47号《关于同意补办征用并出让土地使用权给顺峰木材厂作为建设木材制品深加工项目用地手续的批复》，同意万宁市国土局补办征用并出让土地使用权给顺峰木材厂。2001年7月17日，万宁市国土局作出同意补办征用并出让土地使用权给顺峰木材厂的通知，并于同日与顺峰木材厂签订《国有土地使用权出让合同》。2001年7月27日，万宁市政府给顺峰木材厂颁发第060004号国土证。目前，涉案土地由冯书林出租给他人开办槟榔加工厂。2016年11月，上洋经济社提起行政诉讼，请求撤销万宁市政府颁发的第060004号国土证。该案审理过程中，上洋经济社知道万宁市政府在颁发第060004号国土证前，已经实施征收涉案土地的行政行为。2016年12月20日，海南省第一中级人民法院作出（2016）琼96行初237号行政判决，驳回上洋经济社的诉讼请求。上洋经济社不服，提起上诉。2017年6月16日，海南省高级人民法院作出（2017）琼行终191号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年7月17日，上洋经济社提起本案行政诉讼，请求确认万宁市政府征收涉案土地的行政行为违法。

海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初127号行政裁定认为，根据上洋经济社在诉状中的诉称及其在庭审中的陈述，上洋经济社最迟已于2016年12月6日知道万宁市政府实施征收涉案7.5亩土地的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，上洋经济社对万宁市政府征收涉案土地行政行为不服，应于2016年12月6日知悉万宁市政府征收涉案土地后的6个月内提起诉讼，即应在2017年6月6日前提起诉讼。上洋经济社于2017年7月17日提起诉讼，超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定，裁定驳回上洋经济社的起诉。上洋经济社不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2017）琼行终1736号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，上洋经济社提起本案诉讼，超过六个月的法定起诉期限，应裁定驳回上洋经济社的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，驳回上诉，维持原裁定。

上洋经济社申请再审称：1.万宁市政府未告知上洋经济社征地行为，上洋经济社的起诉期限应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的两年起诉期限。一、二审裁定适用六个月起诉期限，适用法律错误。2.万宁市政府征收上洋经济社“石姆子量”土地行为程序违法。请求撤销一、二审裁定，依法对本案予以再审。

万宁市政府答辩称：1.万宁市政府实施征收土地的行政行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《海南经济特区土地管理条例》第三十六、三十七条规定。2.上洋经济社最迟于2016年12月6日知道征收涉案土地的事实，至2017年6月6日后提起行政诉讼，超过法律规定的六个月起诉期限。请求驳回上洋经济社的再审申请。

冯书林及顺峰木材厂答辩称：1.《关于承包土地协议书》、《征（拨）土地协议书》、《条据》，是上洋经济社的真实意思表示，万宁市政府征收涉案土地行政行为合法。2.上洋经济社的起诉超过六个月法定期限。请求驳回上洋经济社的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，主要是指要有明确的被诉行政行为。被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件。征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，对征收土地行为提起行政诉讼，诉讼请求不明确，人民法院应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定向起诉人释明，要求其予以明确。起诉人不能明确被诉行政行为的，起诉不符合法定条件，人民法院应当依法裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，上洋经济社请求确认万宁市政府征收涉案土地的行政行为违法，而征收土地行为包括批准征地行为，发布征收公告和征收补偿方案公告行为，征收补偿安置行为，强制搬迁行为等一系列行政行为，上洋经济社所诉行政行为不明确，一、二审裁定驳回上洋经济社起诉，处理结果并无不当。上洋经济社主张，一、二审裁定适用六个月起诉期限，适用法律错误。但是，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。一、二审裁定认定上洋经济社最迟于2016年12月6日知道征收涉案土地的事实，此时上洋经济社的起诉期限尚未届满，一、二审裁定适用修改后的行政诉讼法规定的六个月起诉期限，符合上述司法解释的规定。上洋经济社还主张，万宁市政府征收上洋经济社“石姆子量”土地行为程序违法。但是，本案一、二审处理结果是裁定驳回起诉，并未对被诉行政行为的合法性进行审理。以此为由申请再审，理由亦不能成立。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。据此，确定起诉人起诉是否超过法定期限的前提条件，同样是要明确被诉行政行为。只有明确被诉行政行为，才能判定起诉人“知道或者应当知道作出行政行为之日”，从而确定起诉期限的起算日期，也才能正确判断至起诉之日，是否超过法定起诉期限。本案中，在被诉行政行为不明确的情况下，一、二审根据上洋经济社在诉状中的诉称及其在庭审中的陈述，判断上洋经济社最迟已于2016年12月6日知道万宁市政府实施征收涉案7.5亩土地的行政行为，并据此作为计算上洋经济社起诉是否超过法定期限的起算点，认定上洋经济社起诉时已经超过六个月的法定期限不妥，本院予以指正。但是，鉴于以上洋经济社自认的知道被诉行政行为的时间作为起诉期限的起算点，其起诉也已经超过法定期限，且存在被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件的情形，一、二审裁定驳回上洋经济社起诉的处理结果并无不当，再审本案无实际意义，徒增诉累，本案不予再审。

综上，上洋经济社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回海南省万宁市后安镇乐来村民委员会上洋经济社的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　龚　斌

审判员　　刘艾涛

二〇一八年十月三十日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈清玲

来源：鲁法行谈

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