详解中国行政处罚的决定(探讨！撤销行政处罚决定后案件办理程序及常见错误辨析)

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本文介绍了中国行政处罚的决定释义，本条是对行政机关给予行政处罚应当首先查明事实的规定。一、违法行为，是指违反法律、行政法规、地方性法规或者规章的行为一系列内容，并提供专业律师进行免费法律解答。

第三十条[查明事实]公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。

释义：本条是对行政机关给予行政处罚应当首先查明事实的规定。一、违法行为，是指违反法律、行政法规、地方性法规或者规章的行为。只有行为人作出了违法行为，并且，对该违法行为依法应当给予行政处罚的，行政机关才能依法对其作出相应的行政处罚。二、违法事实，是指行为人违反行政管理秩序的事实，包括行为人的具体违法行为，以及其违法行为的性质、情节和社会危害程度等方面的重要事实。只有违法事实清楚，证据确凿的，行政机关才能对行为人给予行政处罚;行为人的违法事实没有查清或者证据不足的，行政机关不能作出行政处罚决定。

第三十一条[告知程序]行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

释义：本条是对告知程序的规定。告知程序是行政处罚的必经程序。“告知”，对于当事人来说，是其法定的权利;而对于行政机关来说，则是其法定的义务。实施行政处罚，无论是适用简易程序，还是适用一般程序，如果行政机关未依法履行告知程序即作出行政处罚的决定，就违反了本法规定。行政机关履行告知义务，必须是在作出行政处罚决定之前，这是保障当事人享有的告知权利的需要。如果行政机关在作出行政处罚决定之后才予以告知，则属于违反了法定程序。告知的内容包括：告知当事人其违法事实、对其给予行政处罚的理由和所依据的法律、法规;告知当事人其依法享有的陈述、申辩、申请复议、提起诉讼、请求行政赔偿等权利。行政处罚法第六条已明确规定了公民、法人或者其他组织的权利。

第三十二条[当事人的陈述权和申辩权]当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

释义：本条是对当事人陈述权和申辩权的规定。陈述，是指当事人表明自己的意见和看法，提出自己的主张和证据。申辩，是指当事人进行解释、辩解，反驳对自己不利的意见和证据。行政机关实施行政处罚的过程中，无论是适用简易程序，还是适用一般程序，当事人都享有陈述权和申辩权。从当事人的角度讲，陈述和申辩是行政处罚法规定的当事人所享有的重要权利，当事人有权为自己的行为作出陈述、说明、解释和辩解;从行政机关的角度讲，听取当事人的陈述和申辩，是行政处罚法规定的其必须履行的法定义务，在当事人未明确表示放弃此项权利的情况下，未经当事人陈述和申辩，行政机关不应给予当事人任何种类的行政处罚。当事人提出的事实、理由和证据，包括其没有违法的行为，不应受到行政处罚的事实、理由和证据，也包括其违法行为情节较轻，应受较轻的处罚的事实、理由和证据。

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详解中国行政处罚的决定(探讨！撤销行政处罚决定后案件办理程序及常见错误辨析)

探讨！撤销行政处罚决定后案件办理程序及常见错误辨析

行政处罚决定存在实质性错误后，不能通过补正的方式予以改正错误，而只能通过撤销处罚决定的方式重新办理。对于应当如何重新办理以及重新办理过程中常见的错误之处，笔者尝试归纳整理。

一、常见的撤销方式

提到撤销处罚决定，前文已经讲过应当撤销的十余种情形，包括对该违法行为无处罚权、无管辖权、委托执法错误、执法人员无资质等主体不合法，处罚对象错误、适用法律错误、处罚种类、处罚幅度错误、违反合理性原则、过罚不当、事实不清、证据不足等内容不合法以及违反程序规定等程序不合法等多种实质性错误，均属于应当撤销处罚决定的情形。本文继续讲述应该如何撤销。笔者认为，撤销行政处罚决定的方式有以下两种：

（一）主动撤销

行政机关发现作出的行政处罚决定确有上述实质性错误的，应当主动改正，主动撤销该处罚决定。通常来说，行政机关可以从以下途径发现上述实质性错误：

一是自行发现错误。通过培训、交流学习、案件复查、整理卷宗归档、案件评查、执法检查、评议、考核等方式，发现了上述实质性错误；

二是通过当事人或第三人申诉、检举、申辩、控告、信访等，或者处理舆情、热点问题，新闻媒体监督，人民监督等方式，发现了上述实质性错误；

三是在当事人申请行政复议、提起行政诉讼后，在应对复议、应诉过程中，发现了上述实质性错误；

四是收到检察机关、监察机关、审判机关或其他相关部门的相关建议文书或建议撤销文书后，经重新审查发现了上述实质性错误；

五是被责令撤销，上级行政机关、政府等通过上述途径发现行政处罚决定存在实质性错误的，可以责令原作出行政处罚决定的部门撤销该决定。需要注意的是，原作出行政处罚的部门收到责令改正、责令自行纠正等文书并不意味着原决定已然被撤销，原作出行政处罚的部门必须主动作出撤销决定后，原决定才撤销。因此，责令撤销仍然应属于主动撤销的范围内。

（二）被动撤销

主动撤销必须是原作出处罚决定的部门自行作出，包括被上级部门责令后主动作出，必须是原作出处罚决定的部门的主动意愿和行为；而被动撤销则是不需受到原作出处罚决定的部门的意愿或行为的限制，常见的主要存在以下三种情形：

一是上级行政机关、政府、监察机关等其他有权监督机关等通过前述多种途径发现行政处罚决定存在实质性错误的，可以依职权直接对原处罚决定作出撤销决定，比如《山东省行政程序规定》第一百二十八条第三款“有关行政机关不自行纠正的，由监督机关依照职权分别作出责令补正或者更正、责令履行法定职责、确认违法或者无效、撤销等处理。”的规定；

二是复议机关直接作出撤销决定，比如依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项的规定撤销原处罚决定；

三是审判机关在行政诉讼案件中直接作出撤销裁判，比如依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定撤销原处罚决定。

二、撤销的法律依据和程序等

上篇文章有读者留言认为撤销的法律依据不足，笔者认为，行政处罚法第七十五条第二款分号后“行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正”的规定，应当作扩大理解，不仅仅限于分号前接受社会监督和申诉、检举的情形，还包括第一款评议、考核等监督检查发现的情形，还包括其他主动发现错误的情形。当然，从其立法本意来看，分号改作句号，分号后这句话独立作为第三款更符合立法本意。另外，不仅行政处罚法第七十五条、第七十六条为行政机关主动或被动撤销行政处罚决定的法律依据，各省的相关地方法律法规甚至其他相关法律法规中也可以找到相关规定，比如《山东省行政程序规定》第一百二十六条至第一百二十九条，规定了多种主动或被动撤销的情形，尤其是第一百二十八条第一款“行政机关违反本规定的，应当依职权或者依公民、法人和其他组织的申请自行纠正。”的规定，可以成为应当依职权自行纠正的直接法律依据。

对于撤销程序，笔者建议应当经部门主要负责人批准或部门负责人集体讨论决定；对于经部门负责人集体讨论决定作出的处罚决定，必须经部门负责人集体讨论决定才可以撤销原处罚决定。

三、撤销后的重新办理程序

有相当一部分人认为，原处罚决定被撤销后，原立案案件的结案方式为处罚决定被撤销；重新作出行政处罚决定前，需要再将立案、调查、告知、作出处罚等所有程序重新走一遍，重新立案办理。甚至还有极端观点认为，原案件中所调取的证据材料等，均需要重新调查一遍，原采取的行政强制措施亦要重新实施。笔者对上述观点均持否定意见。

（一）是否重新立案问题

笔者认为，对于是否需要重新立案，需要区别对待。大部分情形下，作出撤销决定后均不需要重新立案。撤销处罚决定重新作出处罚决定的实质仍然是对原已办理案件实体或程序错误之处的补正，因此，错在何处，补正何处即可。如果原处罚决定中立案程序、认定的事实、理由、适用法律、法规及处罚结果等部分均正确，若再重新进行立案、调查、取证或对正确的已履行程序重复实施，将会严重浪费行政执法资源、降低行政执法效率。

比如吉林省高级人民法院在作出（2018）吉行申414号行政裁定时就认为：因宽城公安分局于2015年12月3日作出的37号处罚决定记载的违法行为地点“长春市宽城区司法局”存在笔误，宽城公安分局于2016年3月14日自行撤销该处罚决定，又重新作出本案被诉的316号处罚决定，目的在于纠正37号处罚决定中的笔误，行政机关发现错误自行纠错，并无不当。宽城公安分局在作出37号处罚决定时已依法履行了受案、告知、审批、决定、送达等法律程序。与被撤销的37号处罚决定相比较，316号处罚决定仅将违法行为地点更改为“长春市司法局”，其他内容没有变化，故公安机关重新作出处罚决定时不需完成所有的行政程序。宽城公安分局在重新作出316号处罚决定后已告知并送达李大龙，故程序合法。（当然，笔者认为这种笔误并非属于实质性错误，可以使用补正通知书补正即可；另外，直接撤销并重新作出虽然浪费了行政资源，但亦无不可。）

少数情形下，作出撤销决定后，需要重新立案：

一是当事人错误的，比如子公司实施的违法行为，错误的对集团公司作出处罚决定，发现错误后对原决定撤销，此时，需要终结原案件，对子公司重新立案进行调查；

二是管辖错误的，没有管辖权的市场监管部门撤销已作出的处罚决定后，需要将已立案的案件全案移送给有管辖权的市场监管部门办理，接收的部门需要重新立案后再继续办理；

三是对该违法行为无处罚权、委托执法错误等情形的，需要将已立案的案件材料移交给有处罚权的部门处理，接收的部门需要重新立案后再继续办理；

四是已经两次延期到期，办案期限届满的。因为2号令对于案件延期办理以两次延期为限，因此，对于办案期限届满的，因已无实际办案期限，故只能终结原立案案件，重新立案办理。当然这只是权宜之计，笔者认为，对于办案期限问题，还是应当通过立法、修法来解决。

行政处罚法第六十条“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”的规定已经考虑到各部门实际办案的差异，总局完全可以通过修改2号令，完善行政处罚程序规定，增加决定撤销后的相关程序规定即可解决。今年在山东省司法厅组织的对《山东省行政处罚听证程序实施办法》（征求意见稿）和《山东省行政执法人员资格认证和行政执法证件管理办法》(草案征求意见稿)调研座谈会上，笔者就曾提出对办案期限的规定，可以针对听证、部门负责人集体讨论决定、撤销决定后需要重新调查、办理的情形设置补充调查权，以两次补充调查为限，由此即解决了办案期限届满的问题。

对于是否需要重新立案，福建省泉州市中级人民法院(2020）闽05行终404号行政判决的裁判说理非常到位，泉州中院详细阐明了“因程序违法撤销处罚，重作时补正程序违法问题即合法”的裁判观点。认为仅以“违反法定程序”为由撤销行政行为，纯属于人民法院对行政机关依法行政的监督，不涉及利害关系人合法权益保护问题。行政机关重新作出行政行为时，只要是补正原行政行为中的程序违法问题，其他部分不予改变，重新作出的行政行为原则上就是合法的行政行为。

本案中，原生效判决经审查分析，确认原处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。原生效判决系仅以惠安市场监管局未经合议及超过办案期限，违反法定程序为由撤销原处罚决定。惠安市场监管局作出新的被诉处罚决定只是对原处罚决定中的程序违法问题予以补正，对原处罚决定中认定的事实、理由及处罚结果均未予以改变。惠安市场监管局按照生效判决的指引，在法定办理期限内经过集体讨论重新作出了被诉处罚决定，实质上补正了原处罚决定中的程序违法问题，且重新作出处罚决定前，也再次履行了听证程序。因此，惠安市场监管局在重新作出被诉处罚决定前，未再次履行“立案、调查”程序合法。

但同时，笔者对泉州中院对办案期限的认定有异议。泉州中院认为被诉处罚决定属于被生效判决撤销原处罚决定后重新作出的处罚决定，因此，应从惠安市场监管局收到生效判决书的次日作为被诉处罚决定办理期限的起算点。因生效判决于2019年9月6日作出，惠安市场监管局于2019年11月22日作出被诉处罚决定，并未超出《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定的90日处理期限，办案期限合法。笔者认为，办案期限应当自立案之日起起算，仍然应该依据2号令第六十四条的规定。当然，在之前作出决定至被法院生效判决撤销的期间，应当不计入案件办理期限。

（二）重新办理的多种不同情形

笔者前面已经说过，错在何处，纠正何处。因此，应根据撤销决定案件的错误之处，决定从哪个阶段重新进行。因此，在前文的撤销文书中，对撤销后的事项表述为“恢复案件调查”、“恢复案件办理”、“终结本案办理”等不同情形。大致归纳起来，有以下几种情形：

一是重新立案的，在前文中已经表述过需要重新立案的几种情形。对于重新立案的，原调查的证据及相关材料等，只要属于合法证据的，仍然可以直接使用，对于不符合法定程序不能直接使用的证据，可以再重新调取；

二是事实不清证据不足需要重新调查的，此时应该回到案件调查阶段，对案件启动重新调查程序；

三是事实清楚、证据充分不需要重新调查的，错在哪一步就退回到哪一步，比如调查终结报告适用法律错误的，那应当再次制作调查终结报告，重新进行案件或法制审核、告知等，直至作出新的处罚决定。而如果只是告知时违反了程序规定，则从重新告知即可；

四是仅存在处罚决定书错误的，则在撤销原处罚决定书时，部门负责人可以同时进行集体讨论，决定新的处罚决定意见，在决定撤销的同时，直接作出新的处罚决定即可。

（三）其他相关问题

一是复议、诉讼后能否主动撤销问题。有执法人员认为复议、诉讼后发现确有错误的，只能由复议机关、审判机关纠正，行政机关不能主动改正错误，这种观点是错误的。在复议、诉讼过程中，发现行政处罚决定确有错误，仍然可以主动改正。不需要撤销的，在复议、诉讼过程中，可以继续作出补正通知书；需要撤销的，亦可以主动撤销。比如，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十一条第一款规定“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。”

二是是否需要重新告知问题。对于当事人经过陈述、申辩、听证或补充调查后，认定事实、适用法律没有变化的，仅仅是裁量标准、处罚幅度降低的，笔者认为不需要再重新告知，可以直接作出处罚决定；同样，在撤销原决定后，存在上述情形的，亦无需再重新告知，而可以直接作出新的处罚决定。但是，涉及证据根本性变化、认定事实改变、适用法律等发生变化的，则应当重新告知后，再作出新的处罚决定。

三是复议、诉讼后的处置问题。这个问题其实另外再写比较好，涉及的问题很多，且与本文关联性不大，所以拣重点一掠而过。主要的一个错误观点就是复议、诉讼驳回了当事人的请求，实质上维持了原处罚决定，很多执法人员就有个错误的认识，法院就应当依据生效的复议决定、判决直接执行即可。这个观点混淆了一个核心问题，决定维持、驳回原告的诉讼请求均只是一个确认的结果，该结果并不当然赋予法院执行依据，向法院申请执行时仍然需要依据原处罚决定，法院审查是否应当立案执行仍然需对原处罚决定进行审查。只有在复议决定、法院裁判文书中直接更改了处罚结果的，才具有了申请执行的内容。